Grundsätze der Innenrevision (IR) in Öffentlichen Instituten

Wirtschaftlichkeit + Leistungsfähigkeit: Öffentliche Institutionen haben nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz für eine wirtschaftliche Verwendung der Mittel Sorge zu tragen.

Öffentliche Institutionen unterliegen direkt oder indirekt der politischen Willensbildung. Sie sind Gegenstand öffentlicher Auseinandersetzungen und haben sich mit verändernden Erwartungshaltungen auseinanderzusetzen. Die Öffentlichkeit erwartet eine effiziente und kundenfreundliche Verwaltung. Das Kosten-Nutzen-Verhältnis öffentlicher Institutionen ist zunehmendem öffentlichen, politischen und internen Erwartungsdruck ausgesetzt.

Extern kontrollieren Parlament, Ausschüsse und Rechnungshöfe die Regierungen, Verwaltungsleitungen usw. auf Einhaltung der Haushaltsgrundsätze und sonstigen gesetzlichen bzw. anderen beschlossenen Vorgaben.

Intern kontrollieren Beauftragte für den Haushalt, Rechnungsprüfer, Controller, Organisationsbeauftragte, Kassenprüfer und die Innenrevision öffentliche Institutionen auf Einhaltung der rechtlichen Vorgaben und durch die Leitungen vorgegebene Ziele / Zielbilder der öffentlichen Institutionen.

1. IR-BEGRÜNDUNG: ÜBERTRAGUNG VON KONTROLLFUNKTIONEN

Wachsende Arbeitsteilung und Aufgabenspezialisierung sind trotz gegenteiliger Tendenzen wie das AKV-Prinzip (Zusammenführung von Aufgaben, Zuständigkeit und Verantwortung) unabdingbare Effizienzfaktoren in Organisationsprozessen. Sie führen zu komplexen wie störanfälligen Aufbau- und Ablaufprozessen der öffentlichen Institutionen.

Die Einhaltung vorgegebener Ziele - Qualitäts- und Quantitätsstandards - wird dadurch ebenfalls komplexer und erfordert arbeitsteilige Funktionen in der internen Steuerung und Kontrolle: Controller für die akute Steuerung und Überwachung der operativen Prozesse und die IR als Instrument der Überwachung werden zur Unterstützung der Leitungen eingesetzt, weil die Leitungen auf Unterstützungen bei ihrer Umsetzung der hochkomplexen Steuerungs- und Überwachungsfunktionen angewiesen sind. Innenrevisionen [1] werden daher in zunehmendem Maße Kontrollfunktionen übertragen und im öffentlichen Bereich zur Einhaltung der Vorgaben und Ziele eingesetzt.

2. KONTROLLBEGRIFF

Kontrolle ist mittelbar steuernde Beobachtung und unmittelbar steuernde Überwachung von zielgerichteten Abläufen. Komplexe Abläufe erfordern komplexe Kontrollsysteme. Kontrollsysteme sollen Risiken bzw. Störprozesse weitgehend erfassen. Die internen Kontrollsysteme (IKS) beschränken sich auf die wesentlichen Risiken und Funktionen der Abläufe. IKS unterliegen dem Wirtschaftlichkeitskriterium und sind nach Kosten-Nutzen-Verhältnissen zu gestalten.

3. IR-ZIELSETZUNG

Zunehmende Komplexität der Organisationsprozesse, Behinderung der Abläufe durch Vorschriftenmenge, beständige Anpassung der Abläufe an einen kontinuierlichen Verbesserungsprozess, steigende Ansprüche des Bürgers an eine transparente wie effiziente Verwaltung / öffentliche Dienste sowie zunehmender Öffentlichkeitsdruck der Medien und Bürgerbeteiligungen führen zu beachtlichen organisatorischen und politischen Risiken in öffentlichen Institutionen. Die IR zielt daher auf Ausschaltung bzw. weitgehende Vermeidung von Störprozessen durch Schwachstellenanalyse der Abläufe. Die IR beschäftigt sich nicht mit untergeordneten Problemen, sondern mit sichtbar gewordenen bzw. (noch) unsichtbar gebliebenen Risiken, da die Ressource IR ebenfalls dem Wirtschaftlichkeitsprinzip unterliegt.

4. IR-FUNKTION

Die IR ist Teil des internen Managements zur effizienten und effektiven Verausgabung der Mittel und Umsetzung der jeweiligen Verfahren. Die IR unterstützt die Leitungen in ihren komplexen Steuerungs- und Überwachungsaufgaben und trägt zur Erreichung der Ziele bei. Die Innenrevision unterstützt die Leitungen bei ihren Führungsfunktionen durch Systemprüfungen, Detailprüfungen und Ex-Ante-Prüfungen in allen Institutionsbereichen und rechtlich vorgegebenen bzw. verfügten Zuständigkeiten. Sie ist den Leitungen unmittelbar zuzuordnen. Durch hierarchische Einordnung der IR als der Leitung unmittelbar nachgeordnete Dienststelle erhält sie ihre von den Linien und operativen Geschäften unabhängige Stellung.

Die Innenrevisionen nehmen durch Prüfungen ihre Überwachungsfunktion Arbeits- und Organisationprozessunabhängig von den ausführenden Stellen im Auftrag der Leitungen war. Sie haben bei der Durchführung ihrer Prüfungen vollständiges Informationsrecht und besitzen zur Wahrung ihres prozessunabhängigen Charakters keine Weisungsrechte gegenüber ausführenden Stellen.

5. IR-AUFGABEN

Die IR stellt durch umfassende Systemprüfungen fest, ob die beschlossenen und geltenden Zielvorgaben der öffentlichen Institutionen zweckmäßig umgesetzt und ordnungsgemäß erfüllt werden.

5.1 SYSTEMPRÜFUNG

In umfassenden Systemprüfungen werden gesamte bzw. eingegrenzte Teile von öffentlichen Institutionen auf akute Störprozesse hin analysiert. Die gefundenen Schwachstellen werden in den Berichten der IR dargestellt. Die IR prüft, ob

die vorgefundenen Strukturen und Abläufe zweckmäßig, wirtschaftlich und kundenfreundlich sind,
die geltenden Regelungen, Vorschriften, Gesetze usw. ordnungsgemäß eingehalten werden,
die Vermögenswerte ausreichend gesichert sind,
die spezifischen Ziele des geprüften und die übergeordneten Ziele der Leitungen umgesetzt werden und
die Leitungen mit hinreichenden wie strategischen Daten und Informationen regelhaft unterrichtet werden.

5.2 IR ALS KONTROLLE DER KONTROLLSYSTEME

Die IR prüft zur Risikominimierung der Abläufe das IKS auf lückenlosen Zustand und Zuverlässigkeit. Insbesondere wird geprüft, ob

Linienvorgesetzte ihren Vorgesetztenfunktionen im Rahmen ihrer Dienst- und Fachaufsicht ordnungsgemäß und umfassend zur Sicherstellung eines funktionierenden IKS wahrnehmen,
die von Dienststellen durchgeführten internen Kontrollen vom Umfang und Durchführung angemessen sind und zuverlässig funktionieren,
das IKS hinreichende aufbau- und ablauforganisatorische Maßnahmen (Funktionstrennung, Abstimmungsregelungen), technische Instrumente (Passwörter, automatisierte ADV-Stichproben), Qualitätskontrollen, regelhafte Berichtsanweisungen und besondere Prüfdienste wie Kassenprüfungen enthält und ob
die Haushaltsvorschriften eingehalten werden.

5.3 MASSNAHMEN UND NACHSCHAUEN

Mit den untersuchten und zuständigen Dienststellen werden Maßnahmen zur Vermeidung der Schwachstellen in einem angepassten internen Kontrollsystem entwickelt. Die Maßnahmen werden in Nachschauen auf Umsetzung - Einhaltung der organisatorischen Maßnahmen und Termine - überprüft.

5.4 BERATUNG

Die IR stellt den Dienststellen ihr Wissen zur Verbesserung des IKS zur Verfügung. Ggf. berät sie die Dienststellen bei der Einführung neuer Kontrollmethoden und moderner Verwaltungsverfahren.

6. ZUR IR-ARBEITSWEISE

6.1 OPERATIVE UND STRATEGISCHE ARBEITSPLANUNG

Grundlage einer systematisch durchgeführten Revisionsplanung - operativer Jahresarbeitsplan und strategische Mehrjahresplanung - ist die Risikoanalyse. Die Risikoanalyse ermittelt für alle operativ umsetzenden Stellen virtuelle Risiken nach statistischen Erfahrungswerten durch Einbeziehung möglicher Risikoquellen wie verfügbare Mittel und Stellen, Stand der Umstrukturierungen, dolose Handlungen, Abstand zur letzten IR-Prüfung, politische Risiken usw.. Unter Einbeziehung von Prüfungswünschen vorgesetzter Stellen auf Grundlage real bekannt gewordener Risiken und der IR-Kapazitäten wird der Jahresarbeitsplan erstellt. Der Jahresarbeitsplan wird von der vorgesetzten Stelle verfügt.

6.2 BERICHTSWESEN

Die IR berichtet gegenüber ihrer vorgesetzten Stelle über die Umsetzung der geplanten Prüfungen in einem Jahresbericht (oder in anderen zeitlichen Abständen). Die durchschnittliche Anzahl der Prüfungen pro IR-Stelle kann ebenso wie die durchschnittliche Prüfdauer und die Anzahl der umgesetzten Maßnahmen angegeben werden. Zudem sollte schriftlich über Fortbildungen, Ausfälle, zusätzliche Arbeiten, besondere Vorkommnisse usw. berichtet werden.

6.3 VORBEREITUNG DER PRÜFUNG UND PRÜFAUFTRAGEine zielgerichtete Prüfung erfordert eine gründliche Vorbereitung durch frühzeitiges Erfassen der relevanten Ablaufrisiken und des gesamten Prüfgegenstands:

I.d.R. wird die Prüfung angekündigt. Ausnahmen: z.B. dolose Handlungen.
In der Vorrecherche zur Festlegung des Prüfauftrags werden die zu prüfenden Stellen durch Befragung auf fachliche und organisatorische Zuständigkeiten, bekannte und ehemalige Risiken, Zustand des IKS, Berichtswesen, Verhältnis zu den wesentlichen Schnittstellen, Umstrukturierungen und den Steuerungsverantwortlichkeiten untersucht.

Nach der Vorrecherche werden im Prüfauftrag die Prüfungsziele (Ordnungsmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit, Kundenfreundlichkeit, Umweltverträglichkeit usw.) festgelegt.
Der Prüfauftrag enthält eine Festlegung der Prüfungsmethode (System- oder Detail- oder ex-ante-Prüfung, Sonderauftrag, Beratung, Einzelfallprüfung, lückenlose Prüfung, formelle Prüfungen, Stichproben, ADV-Einsatz, Abgrenzung des Prüfbereichs, Einbeziehung von Schnittstellen, Umfang des Prüfbereichs usw.)
Im Prüfauftrag sind die Prüfzeiten und das Prüfteam zu benennen.

6.4 PRÜFUNGSDURCHFÜHRUNG

Die Prüfungsdurchführung ist ein nichtgeradliniger Prozess, der eine logische Abfolge der Schritte häufig eher ausschließt als zulässt. Die Prüfung geht Kreuz- und Querwege, weil sie z.T. Annahmen und vorläufige Ergebnisse verwirft. Sie ergibt im Resultat ein Puzzle aus einzelnen Aufnahmen und Ergebnissen. Die Prüfung umfasst i.w. die

organisatorische Erfassung der zu untersuchenden Zuständigkeitsbereiche mit detaillierter Aufnahme der zu untersuchenden Soll-Abläufe,
Erfassung der Ist-Abläufe und Feststellung des Soll-Ist-Verhältnisses,
Suche nach verdeckten Mängeln und Risiken in den Abläufen und Feststellung aller relevanten Störprozesse als Gründe der Risiken,
schriftliche Fixierung der Schwachstellen in Berichtsentwürfen bzw. vorläufigen Stellungnahmen der IR und Erörterung der vorläufigen Ergebnisse mit den untersuchten Stellen,
Untersuchung des Soll-IKS auf Angemessenheit, hinreichende Vollständigkeit und Funktionsfähigkeit,
Untersuchung des Ist-IKS auf hinreichende Umsetzung und Feststellung des Soll-Ist-Vergleichs,
Dokumentation der Prüfungsschritte und aufgenommen Daten in Protokollen, Stellungnahmen, Vermerken, Statistiken usw.,
möglichst gemeinsame Erarbeitung von Empfehlungen und Maßnahmen zur Beseitigung der Schwachstellen und Störprozesse,
Ausarbeitung des Berichtsentwurfs unter Einbeziehung gemeinsamer Feststellungen und der sachlichen Kritik an den Abläufen und des vorhandenen IKS sowie
Besprechung des Entwurfs und Abstimmung der vorgeschlagenen Maßnahmen mit den geprüften Stellen.

6.5 BERICHTSERSTATTUNG

Die Berichterstattung erfolgt grundsätzlich schriftlich.

Der Bericht beschränkt sich in kurzer Form und klarer Sprache auf die wesentlichen Ergebnisse: Soll-Ist-Vergleich der Abläufe wie des IKS und festgestellte Risiken.
Der Bericht enthält im Text und in den Anlagen alle Angaben einer schlüssigen Beweisführung und die dadurch begründeten Maßnahmen.
Der Bericht wird der vorgesetzten Stelle zur Befassung und zur Verfügung der Maßnahmen vorgelegt.
Nach Befassung wird er den geprüften Stellen und den vorgesetzten Stellen des geprüften Bereichs vorgelegt.

7. STRUKTUR UND GRÖSSE DER IR

Die Prüfungen sollten im Team durchgeführt werden, um Belastungen standhalten zu können. Die Größe der IR sollte die Prüfung aller relevanten Prüffelder innerhalb von 5 bis 7 Jahren ermöglichen.

[1] Die Darstellung orientiert sich z.T. an den "Richtlinien des Senats für die Einrichtung von Stellen der Innenrevision in der hamburgischen Verwaltung" (Drucksache 13/3265) und den "Grundsätzen der Internen Revision" des Deutschen Instituts für Interne Revision - siehe ZIR Nr. 1 / 92